1 引言

能源需求的稳步增长、传统能源的快速消耗以及能源生产和消耗对全球变暖的重要影响，造成普遍向低碳排放强度的燃料转变。考虑到化石燃料在基本能源组成上的优势，相对于煤炭和石油，许多国家越来越青睐天然气，付出更大的努力来满足对常规和非常规天然气的需求的增加。

受美国的快速生产的影响，国际上开始关注非常规能源，特别是页岩气。1995年到2000年年均小幅增长2.7%，之后美国页岩气的产量开始更快速的增长，2000年到2005年间年增长率达到18.7%，2005年到2011年逐渐上升到47.9%。随着这种增长，常规天然气生产在2000年到2011年间以每年5%的速率下降，扩大了页岩气在美国总产量中的份额，从2000年的1.7%，到2005年的4.1%，达到2011年的34.1%。因此，随着净进口份额从2007年的16%减少到2011年的8%，天然气需求和进口之间的差距已经缩小。此外，它的影响已经超越了价格，亨利中心现货价格从2008年到2011年下降了55%，每百万英热单位从8.9美元降到4美元。

美国能源平衡和前景的转变，被普遍称为“革命”，在这种“革命”的发展势头中，世界能源委员会（2010）强调了页岩气与日俱增的可购性和资源规模方面的优势，估计经济可采的资源总量为6444万亿立方英尺，另外它有为降低CO₂排放量而取代其他化石燃料的巨大潜力，特别是用于发电。

但是，一份关于包括美国在内的33个国家48个盆地的页岩气的初始地质评估的官方报告成为真正促使全球开发这种非常规天然气资源的里程碑，由于2010年其评估资源量接近常规天然气探明储量。这些信息也表明页岩气资源比常规天然气的探明储量分布更广泛，而常规天然气一半以上探明储量由三个国家单独控制；一些国家也紧追页岩气热潮，同时制定政策来加速国内资源的商业开发，以努力复制或赶上美国的成功。

尽管一些早期的努力鼓舞人心，但证据表明页岩气开发非常复杂，更别说达到美国的程度。波兰的页岩气估算资源量为187万亿立方英尺，为欧洲最高，后经波兰当局重新评估，其资源量已经大大减少，为12.2万亿~27.1万亿立方英尺之间，仅为最初数据的11%。这就是说在波兰尽管对页岩气积极预期，但是天然气市场中基础设施不发达、监管不足以及缺乏竞争，加之勘探钻井的业绩不佳已经导致一些大公司放弃了生产计划。

在英国，由于潜在的资源评估，尽管几十年前已经考虑页岩气的生产，但是，缺乏政府的支持阻碍了进一步的推进，直到最近才重新关注，而且，能否成功应用美国所采用的技术和公众对此的反应都不确定。在这方面，美国的经验促进了欧洲页岩气的开发，尽管假设一些国家有较大的资源规模，但其前景仍存在问题。

在对页岩气生产有兴趣的国家中，墨西哥尤其持积极乐观的态度，由于被EIA（2011）早期较有利的评估的资源基数所吸引，特别是在邻近美国、横跨两国边境地质构造的地区。这使得墨西哥政府高级官员称赞自己国家的页岩气潜力，并为其长远发展采取连续的政策。不过，随着认识到所面临的关键性挑战，随后的工作也更加保守，其实践结果较差，且与以美国为基准的最初设定相差甚远。

因此，考虑到将环境条件复制到其他国家的复杂性，本文提出了将美国经验作为参考来验证所有页岩气政策的实施效果是不可靠的。因此，下节将讨论这样基准的使用及其对制定政策的重大影响。其次，讨论美国页岩气经验成功的主要因素来凸显其与墨西哥的差异。最后是对适合墨西哥的页岩气开发制定政策的建议。

2 国际基准用于公共政策的制定

由于美国是至今所记录的主要的成功开发商，且为最好的典范，所以一般视美国的成功经验为指导页岩气开发的主要基准，这让人联想到公司通过效仿竞争对手的成功案例或尝试赶上成功典范的方式来衡量自己业绩。在国际上，基准旨在识别系统测量的特别领域的特定指标和在国家间进行比较，因此，它提供了针对一个国家最优绩效的对比和评估的参考。

政策制定一直受基准的影响，该影响不常见但随着全球化的步伐不断增长，造成的影响程度取决于所采用的实例类型。墨西哥的一部分领土具有与美国相同的地质构造，初步研究结果表明它将成为全球第四，相当于估计总资源基数的10%，这一初步结果发布之后墨西哥表明了其在页岩气方面的兴趣。到2011年底，墨西哥能源部长已经根据这一初步信息，将其与美国的成功经验联系起来，页岩气可用来提高国内能源安全和促进经济繁荣。然而，忽略两国之间在结构和临时性特征方面较大的差异，更不用说这些信息是官方对其中一个类型的乐观评价，墨西哥仅有的资源能够复制该基准仅是一个隐含的假设，这需要进一步研究、对比和确认。

国际基准化实践包含的主要成功之处和定量范围就是唤起人们通过“引用有利的结果和避开令人不快之处”来利用其政治优势。该实践也被称为“朴素的基准”，旨在在不具有另一个国家的特定背景情况下复制其非凡的实践，因而限制它们真正适应到另一个环境。该实践可能意味着在一个国家特定系统背景中的相同的“最佳实践”工具（如果互补性的环境不存在或截然不同，却无论如何都要被实施，以带来政治决策的合法性和可信度）不能给另一个国家带来好结果。虽然这种类型的基准化是基于结果和绩效，但为使其更适应其他环境，其有可能转向定性方法，主要集中在涉及取得这些结果的实践和方法的分析和了解。

在墨西哥，页岩气与2012年的能源战略包含的两个生产方案的关系已由优先发布能源政策的官方传递出来。这个能源战略是每年提交给墨西哥国会批准长期能源计划的主要法律文书，并依据三个主要方面：①能源安全，满足国家能源需求竞争力和可靠性；②经济效益，提供具有成本效益好的能源资源；③环境可持续性。初步确定五个页岩盆地，战略中的正常方案包含只有一个页岩气层的开发，需要增加其他气层的更有利的方案。对于每一个方案，都会于2016年以前开始生产，预计到2026年以前天然气输出量为天然气总产量的15%和29%，但是，页岩气潜能的初步评估在150和459亿立方英尺，根据环境影响评价其分别低于78%和33%。

按照这些政策，已设置其他的运营目标，包括地质研究，到2014年有20口探井，确定最有利的地层和区域。尽管如此，到2013年2月，只钻探了7口井，其中有2口没有用于商业生产，3口是干气生产井，2口为气体和凝析油生产井，只有1口成功用于石油和天然气的生产。这些结果是具有相关性的，将在3.2节进行进一步讨论，近来页岩气开发的经济性取决于将气体生产转换为具有与较高的石油价格相关的大量重碳氢化合物的“较湿”储层。尽管认识到页岩气开发潜力巨大，但发展路径的选择会受到墨西哥法律和经济框架的约束，更新版战略中较少吹捧，到2013年初，页岩气的势头开始改变，更多有利的机会取决于其更宏大的改进措施的实现。较糟糕的是，2012年，由于与亨利中心下降的天然气价格相联系的墨西哥较低的天然气价格，较大的需求量致使基础设施达到瓶颈，天然气严重短缺，墨西哥天然气市场的结构局限性凸显出来。更不用说去强调两个国家之间的差异，其市场条件远远落后于美国普遍的条件。

正如Paasi在其2005年文章中强调，很多体质和机制的条件无法轻易改变，比如经济环境、资源禀赋及文化历史背景，背景的不同放大了基于绩效的基准化的局限性。更重要的是，这些背景决定采用一项基准所需的时间和资源，而基准是最重要的，因为这个过程必须考虑到成本效益，达到制定政策的目的。通过这种方式，当基准可能限于选择一些绩效突出的主要国家时，假定这些国家的成功是完全可复制的，一旦背景得到公认，为达到某种程度的适用性，政治言论中涉及的仿效需要进一步修改。

因为脱离这个背景是非常复杂和昂贵的，因此，背景代表了基准嵌入到另一个环境中的成功程度的主要驱动力，并且提供一个近似的可能涉及资源和时间框架的措施。然而，理解该背景需要更多定性的和多层面的方法，其超越比较阶段，向学习和适应性经验发展，从而有更好的政策和绩效。Huggins指出，由于实践的复制而不是背景的复制，基准努力向对过程的理解上转化，这使得运行很有效，为实施雄心勃勃的方法铺平道路，其最终采用国际经验作为决策制定的学习过程的投入。

尽管基准对制定政策而言是较近期的事，但作为对改进性能的设计和实施政策的认识工具，其也具有相当大的潜力。而专注于有利模仿和复制的绩效，可能最适合政治利益，其为更深入了解适应性政策学习的复杂性、动态性和背景差异等必要条件提供了很小的空间。这被墨西哥能源政策最新战略制定者完全认可，强调环境方面的限制，以及调整其由此产生的战略和政策的需要。要实现这一目标，取决于这个国家学习所采取基准的过程及实践的能力，把获得的认知转化成对其自身的环境制定政策的能力和修正其结构和制度体系所需的成本和努力。

3 美国页岩气成功的因素

由于页岩气的影响已经在世界范围内有所增长，所以注意力已转到确定使美国成功成为可能的因素上，并希望在其他地方复制。然而，虽然构造条件、长期成熟的过程及临时性条件造就了这种成功，但是，实际上，其他地方页岩气的商业生产非常复杂。

尽管美国页岩气能追溯到很久以前，但是技术限制和大量便宜的常规天然气资源阻止了其生产，直至20世纪70年代的能源危机使得探索能源替代品的兴趣复苏，以此来加强国内能源供应以及避免由依赖外国能源供应导致的能源短缺。在这种环境下，美国注意到一些非常规能源，促进技术突破以使其最终商业利用，页岩气就属于其中的一种。一旦政府对技术研究和开发的支持得到兑现，并由私人公司使其完善，则诸如成熟的天然气行业的专业知识和基础设施、有竞争力的自由市场条件和提供必须监管的制度框架等结构性因素就与瞬息万变的市场动态和较高价格水平融合在一起，使页岩气经济可采，并在21世纪蓬勃发展。影响该成功的因素可以大致分为下面讨论的几类。

3.1 技术方面

由于技术的开发和应用对于开发那些以前没有接触的能源非常重要，通常认为水平钻井和水力压裂的组合是美国页岩气经济可采最具影响的因素；然而，其他因素对于减少有关技术不确定性同样重要。这些因素包括具有适宜的地质特征的资源禀赋、准确地质信息的可用性、行业数十年开发积累的专业知识、充足的基础设施分布、广泛的服务部门支持和用来执行页岩气相关的特定生产技术的水的供应。

3.1.1 有利的地质特征

尽管页岩是最丰富的沉积岩类型，但大多数不具天然气，除非有足够的有机组分来产生碳氢化合物并被考虑生产天然气，页岩储层需要有适宜的总有机碳、热成熟度、岩石厚度、孔隙度、深度和压力等特征。不像欧洲等地质条件不太有利的其他地区，美国资源的地质特征已对页岩气生产的增长做出贡献。

3.1.2 准确的地质信息

支持页岩气生产的另一个因素为资源评估的有效性。准确的资源信息给行业带来更多确定性，正如改进地质认识能帮助生产商优化项目，更精确绘制气层远景图、更容易找到“甜点”（最佳位置），即具有更大页岩气生产潜力的特定页岩区域。更重要的是，根据钻井操作所采用的技术和生产率这些信息定期更新。评估的页岩气资源基数从2006到2010增长近五倍。

3.1.3 专门技术

页岩中水平钻探的开发及应用，大型水力压裂和矿床三维微地震填图使页岩气开采经济可行，因为相比传统的生产方法，这能够进入页岩层的更大空间。如图1所示，相对于具较少动力的传统的垂直钻探，水平钻井的数量从2005开始急剧增长，甚至在2009年下降之后再次开始增长。此外，一方面美国自20世纪70年代上述技术的发展，另一方面天然气行业的长期经验和资源集中，惠及快速高效页岩气专业知识的转化。至关重要的是，页岩层彼此不同，甚至在相同的气层内，并且你不知道“在一个储层或钻井中什么工作接下来可能不会有效，因此需要对达到完全的经济潜力的高度理解”。

3.1.4 大量的基础设施

与天然气行业数十年发展保持一致，可用的基础设施的规模制约着页岩气从产地输送到加工厂和消费者。在美国本土内，基础设施的扩充、多样化、产能和准入条件都值得注意。到2008年底，有210多个近似长度为491000千米的管道系统，大量地下存储设施以及几个国际贸易点，包括与墨西哥和加拿大的管道互连以及几个接收和输送液化天然气设施。更重要的是，市场的竞争条件和普遍的规章制度使之更好使用这些设施，确保天然气市场的有效配置。

3.1.5 发达的辅助机构和支撑服务

除了国内天然气行业的能力，强大的油田服务和装备工业支持页岩气开发的具体要求，其中包括更多的钻探和压裂，人员、钻探设备及压力设备的积极调动及进行水力压裂的水和液体的向井场运输。总体而言，货车运程与一个典型的页岩气钻井的各个阶段都息息相关，从井场到天然气生产可为800~2000次。

3.1.6 水的使用

为了要进行水力压裂，水必须使裂隙张开以使气体从岩石流动到井筒。在美国，水不仅普遍可用，而且能够满足全美国分散的页岩气地区不同的需求，估计巴内特页岩气田典型的钻井需要1000万公升水，费耶特维尔页岩区需要1200万公升水，马塞勒斯页岩区需要1500万公升水。

3.2 经济学

提取页岩气，除了技术突破，推动生产增长的最基础因素是一个竞争性行业应对市场压力的能力。因为相对常规天然气生产页岩气要承担不同需求，所以市场中生产商、场所建设者和服务提供商的过剩对于该行业的动态发展起决定性作用。

3.2.1 具竞争性的市场结构

不同于具有垄断或寡头垄断的国家，美国几十年的发展和直接监管塑造了一个自由且具有竞争性的天然气行业，其主要由许多小型和中型的独立公司组成。2009年几乎所有16122个石油和天然气开发公司都是小型公司（低于100名员工）和中型公司（多于100，少于499名员工），一共占石油和天然气生产、钻探和支持工作中所有雇员的44%。这些独立的公司在地质特征不同的大区域改善技术、建立新的做法、承受市场风险、完成密集的钻探，在发展页岩气商业规模中起到根本性作用。此外，由于这些较小的独立经营者成为先驱者，直到生产增长，最大的石油和天然气公司（巨头们）才开始注意该行业，尽管最初缺乏兴趣。

3.2.2 具竞争性价格的设定

天然气市场的竞争性对价格影响是广泛的，而价格是被解除管制的，而且能促进开发商和消费者之间更有效的信息传递。自从1970年代晚期和1980年代，实施解除天然气价格管制的政策，最后确定亨利公司作为选址、期货交易的参考，生厂商积极响应天然气价格。结果是，从2000年天然气价格稳步增长，页岩气开发繁荣发展，直到2009年价格开始下降。

3.2.3 生产经济

一般来说，页岩气开发比常规天然气更为复杂，页岩气井衰落更快，它们不仅需要生产盈利，而且大量钻井需要维持产量水平和收回相关的资金成本，这些成本主要是用于井钻探和完井。此外，因为页岩储层的特性具有多样性，所以重要的是准确的地质信息和先进的技术，这有利于确定甜点（最佳点）区以提高生产率，及确定额外的生产成本。而且，为了使生产成本高效和减少密集钻探造成的土地干扰，页岩气开发商设计了从一个单独的机台进行钻探的过程，这需要提供适宜的油田服务、设备和基础设施。正如上面介绍的，水是页岩气开发的基础，这不仅会提高成本，而且需要适宜的道路设施来使众多卡车将水和设备运输到生产场地。据估计，为了应对地下含水层不能为压裂提供水源的问题，开发商可能需要350辆到1000辆卡车来将水运输到井场。

由于这些成本，页岩气只有高于某个价格水平才会盈利。随着2002年到2008年期间价格的增长，页岩气开发快速发展，但由于经济衰退和国内天然气供应增长，天然气价格下跌，生产商开始逐渐转向较湿的页岩储层，来维持他们运营的收益和克服下跌的天然气价格，这突显了页岩气经济对价格的敏感度和行业应对市场环境的灵活性。

3.3 制度方面

在美国页岩气繁荣的背景下，其他因素不显著，但也同样重要，因为他们为技术和经济因素给予了适宜的框架。具体地说，将私人所有扩展到地下资源的土地制度；以不同的形式协调完整的规章制度和政府支撑，为涉及的行业和不同的相关者带来确定性和稳定性。

3.3.1 土地和地下产权

对大多数国家来说，国家是领土内所有油气资源的所有者，与这相比，美国的土地私有扩展到地下沉积的矿产和油气资源，这允许土地所有者直接向生产商租赁或出售他们的土地。这一基本原则已经成为页岩气快速发展的中枢，因为生产商能够更容易使用土地和资源。此外，相比欧洲等地，土地所有者因为有经济回报而产生较少的社会反对。土地使用权的获得对页岩气的开发是至关重要的，即使在美国使用模式的影响和地方对土地使用权的规定会明显降低生产潜力，目前，在马塞勒斯页岩层，宾夕法尼亚州每个县约31%的土地和纽约高达84%的土地不允许商业生产。

3.3.2 稳定的监管框架

天然气行业数十年的发展形成了完善的、稳定的监管机制，这减少了与油气资源的开发的相关的不确定性，包括页岩气。1970年代开始对天然气行业放松管制，这使天然气更集中用于发电，引入以市场为基础的价格和激烈竞争来推动生产力。目前，规定主要由每个州的立法强制执行，联邦机关主管联邦土地和通过州际管道传输。正如Gény提到的，尽管每个州的标准不同，有效的制度安排使制度框架适合当地具体情况，为页岩气开发创造充分条件。

环境监管方面，页岩气开发比煤产生更少的温室气体排放量和更小的地表影响，但相比常规天然气，在水管理和温室气体排放方面仍构成较大的威胁。虽然对于是否允许开发页岩气取决于每个州的法律，但联邦规章制度对环境问题一般是有利的，特别是对用水，安全饮用水法对水力压裂的豁免，为加速页岩气开发用水提供了较为宽松的环境。

3.3.3 政府支持

几十年来，页岩气生产不可能没有政府参与，在页岩气生产难以实施时，政府为开发商提供必要的技术研发和激励措施。美国能源需求的不断增长的背景和一直依赖国外能源供应造成的短缺使其在20世纪70年代期间有兴趣开发非常规资源，但当时并没有实现商业开采。其结果是，东部页岩气项目从1975年运行到1992年，旨在找寻使页岩气经济可采的技术。该项目在提供实施后由生产商改善的技术具有重要作用，强调的是，它由资源特性、生产技术的开发和向该行业的转让组成。除了这些技术进步和1980年原油暴利法案的结果，替代燃料生产信用条款即众所周知的第29项条款是一个暂时的补贴政策来促进国内非常规能源。通过对某些非常规来源，包括页岩在内，每千立方英尺天然气补贴0.50美元，第29项条款支持页岩气商业开发直到2002年。

4 墨西哥的页岩气开发

美国能源信息署（2011年）最初评估公布2010年墨西哥具有681万亿立方英尺的资源基数，体积为天然气已探明储量的约57倍，据此墨西哥开始更积极推动页岩气开发。仅依据这些评估，墨西哥能源当局对自己国家的页岩气前景充满信心。以美国为参照物，假设这一潜力是理所当然的，由于页岩气的经济效益创造了就业机会、吸引投资和给予能源行业竞争力，当时墨西哥能源部长强调了页岩气的作用以确保天然气的长期供应，并称其为变革者。

然而，比较美国和墨西哥引领页岩气生产的因素，二者具有天壤之别。在制度方面，根据墨西哥法律，国家是地下所有油气资源包括私人土地的唯一所有者。因此，石油和天然气开发由国有企业—国家石油公司进行，它是石油和天然气行业的独家运营商，扩充到整个产业价值链上。尽管如此，国家石油公司的运营非常复杂，因为该公司有两个发展方向：一方面，如其他主要石油和天然气公司一样，在快速发展的经济、环境和技术制约下，它旨在让所开发的油气资源的价值最大化，满足快速增长的需求；另一方面，当前的税收占掉大部分公司的收益，用于提供1/3的政府预算，公司面对逐渐减少的资源，必须提高业绩。

墨西哥石油工会的力量虽不是墨西哥最强的，但也是最强之一，上述问题与墨西哥石油工会的力量和国家石油公司的历史政治干预相结合，消弱了它运营能力和面对所有挑战的有效灵活性。

在监管制度方面，法律禁止国家石油公司以服务以外的任何形式与私人运营商联合，如合资企业或共享生产协议。在这样的环境下，投资主要被限制为国家石油公司指导下的服务和设备分包商。关于政府的作用，其利益已经在第二节中解释，他的工作主要集中在支持利于页岩气开发的举措。在天然气市场，1995年主要法律改革解除管制和废除国家石油公司的纵向一体化，允许更多工作向私人开放，包括液化天然气的分配、传输、存储，及最近的有多种业务计划的有限的上游活动。然而，国际经验表明，为了为投资者的利益使用和预约储备，运营商更喜欢与国家石油公司分担风险，而不是支付合同。Stojanovski指出，当开放这些上游区域时，考虑到国家石油公司提供的不具吸引力的回报率，运营商的兴趣就几乎没有了。

从经济学观点看，为使国家石油公司有限的预算和运营能力与价值最大化的目的相匹配，公司致力于更赚钱的石油项目，而不是非伴生气，更不用说项目投资涉及高风险和有着冗长繁琐流程的非常规天然气。与私人运营商的经济决策取决于价格和市场动态的美国不同，墨西哥的石油和天然气项目由通过国家石油公司集中到联邦政府，之后受限于财政部的审批。据Stojanovski，该情况已引起财政部对短期绩效和目标更高的关注，而不是以投资效率或技术为代价但这些最终对石油天然气公司的长期生存能力更为重要。也可以根据6年总统任期内，为了获取政治上的利益而优先选择的项目来解释这种短视现象。

考虑到相对北美常规天然气开发和目前低价的天然气市场环境需要更高的资本投资，页岩气项目获得盈利更加复杂。在任何情况下，国家石油公司需要发现和开发更湿的页岩储层来提高产出价值和投资回报。但是，国家石油公司勘探工作的缓慢步伐和运营及财政障碍使投资到升级的页岩气工作中的充足资金分配变得复杂。如Shields所提到的，要想使页岩气开发切实可行，必须有允许成本回收的最低价格或储层内具有更大的液体含量，这就提出了关于墨西哥石油或天然气价格是否能推动页岩气开发，国家石油公司是否继续从事页岩气工作，或者彻底放手给私人运营商等问题，假设通过法律框架中法律修订最后允许这种长期推动的替代品的话。

附加到这种复杂性上，墨西哥天然气的亨利中心价格和国家有限的基础设施结合，导致2012年间天然气供应方面严重的瓶颈问题。墨西哥是一个天然气净进口国，2000年到2010年，天然气需求增长了78%，相当于年增长率为5.9%，近20%是从美国通过管道的方式进口，跟液化天然气一样。联合循环技术因其环境和效率优势而被青睐，发电已经成为天然气需求的主要推动力和许多基础设施项目的支柱。然而，应对美国下降的亨利中心天然气价格，墨西哥2011年和2012年天然气的需求剧增，尤其来自工业消费者的需求，由于现有管道范围有限和饱和，他们不能从美国进口更多的天然气，这导致了天然气大量短缺和消费者不满，尽管价格低，他们也不能提高天然气消耗。正如本文关于假定其他情况可复制的不协调性的主要观点，价格脱节可能主要归因于与墨西哥相反的参考价格。墨西哥能源部门盛行的“静态组织”不能设计内部价格机制来取代亨利中心的价格波动或者忽视墨西哥石油公司和电力部门的市场力量。

这些问题揭示了墨西哥天然气市场的不足和克服阻碍页岩气开发的技术限制。此外，考虑到墨西哥石油公司的实际资金压力和纵向一体化，这个问题证实了墨西哥石油公司对石油和天然气行业的价值链长期投资不足。更具体的是，对其他公司合作伙伴和上游部门关于目前生产项目超过勘探工作的投资分配的法律限制，这削弱了国家石油公司的专业知识、技术能力和基础设施。

此外，墨西哥缺乏准确的地质信息来评估页岩气经济可采的资源量以降低生产风险。2012年末期，宣布墨西哥石油研究所将开展页岩气资源的地质评估，通过从公共信任基金中提取价值2.44亿美元的项目，但考虑到这项工作的性质和规模，结果仍需要数年来验证。美国人才的竞争和吸引为独立公司提供了竞争优势和缩短他们的学习弯路，与其相比，墨西哥人力资源的缺乏阻碍了国家石油公司的效益和使用技术，就像Stojanovski强调的“不仅投资不足，也缺乏人力资源”代表了公司面临的最关键的制约。缺乏技术型劳动力就是国家石油公司就业达到顶峰的结果，更多依赖外部服务公司和承包商，以及不得不支付庞大的养老金保险。

此外，有效地开展页岩气生产需要带来的支持性服务业，尽管长期以来，墨西哥石油公司为自己的常规天然气业务签订多样化服务的合同，并于2008年通过了能源改革，为承包方案赋予了更多的灵活性，但由于缺乏鼓励措施和共享方案，专业油田服务和设备是否将全面用于墨西哥的页岩气开发仍然不确定。而且，墨西哥东北部是最先钻探页岩气井和证实了潜在的页岩气区域，此外完成了必要的水力压裂，此区存在严重的缺水问题，墨西哥官方认为那个地区的水文环境不可用，因为该区地下水排在墨西哥人均可用水倒数第二。基于墨西哥天然气行业与美国的环境差异和结构缺陷，为了有效地将后者的经验作为页岩气开发的基准，应细查其过程和影响因素，以最终应用于制定适合墨西哥环境的页岩气战略。

尽管最适合墨西哥页岩气开发策略的讨论超出了本文的范围，而在最初阶段，美国页岩气经验的基准已经被用于理想的用途或绩效监控，进一步过渡到学习其特定因素和基本过程，可能最终对区分结构和瞬变因素的认知能力的发展，去评估什么可以有效地移植和哪些必须改变，以使墨西哥获得所需的目标。

5 结论

研究结果表明在不考虑结构方面和使之成为可能的情况下，使用美国页岩气快速发展经验作为基准有误导作用。这些挑战要求深入了解这些因素，来替代努力的效仿，这些挑战作为一种投入来开发认知，以制定更好的政策和策略来适应其他环境。因此，美国经验不是单独作为政府利益支持的基于绩效的基准，它更大的价值在于其作为检查造成这些结果的过程和因素的指南，为最终开发有适应性的政策和策略为导向，以利用在其他环境下的独特的机遇。

在这种特殊情况下，尽管墨西哥推测的页岩气资源量接近于美国，但能源政策制定者们必须首先克服一些墨西哥天然气行业的结构缺陷，来为生产起飞创造一个更有利的环境，更不用说达到美国的程度。更重要的是，没有一个页岩气配套的自适性战略，在支持页岩气方面墨西哥通过依赖最终可能比源于严格的基于绩效的基准方法的最初计划和预期代价更高、花费时间更长的资源而危及其能源安全的授权。为了避免这种失败，基准的采用的目的应该是“寻求其他政治体制下的认知和有关体制下的思想、计划和政策及他们在其他行政辖区是如何工作的”，以构建适合墨西哥环境的认知和能力。

自然资源，特别是页岩气的开发是一项复杂的工作，需要适当的规划、财政和技术能力、充足的基础设施、有利的监管及政府支持。虽然采用美国作为基准最初是用来激发墨西哥能源安全和经济生产页岩气的潜在利益，但是一旦实施了第一步，因两个国家的环境不同，就应认识到达到类似结果的复杂性。不考虑涉及到的复杂的过程，基准的采用可能误导决策者去设想可复制的结果。另一方面，基准的使用作为一种在另一个环境中实现与特定结果有关的成本和时间知识源和措施可能是更有用的。

本文可能有助于为分析页岩气开发参考使用提供一个框架和利用实际案例对其效果提出证据。本文可能与页岩气开发或墨西哥能源政策的利益相关者有关，可能也为页岩气资源战略发展采用相同基准的其他国家的决策者和官员提供有价值的见解。

感谢宋学信研究员对本文提出的宝贵意见。本文受中国地质调查“地学情报综合研究与产品研发”（121201015000150002）项目支持。

资料来源：Juan Roberto Lozano Maya.The United States experience as a reference of success for shale gas development:The case of Mexico. Energy Policy，2013（62）：70~78.