2014年10月3日，美国国家研究委员会（NRC）发布《页岩气开发的风险及管理：研讨会总结》（Risks and Governance in Shale Gas Development: Summary of a Workshop）报告。上一期《地质调查动态》（第22期）介绍了页岩气开发的各种风险，本文重点介绍页岩气开发的风险治理，供读者参阅。

一、风险治理面临的问题和挑战

1. 公众对风险治理（risk governance）的看法

对于治理页岩气开发的风险问题，公众的关注点可以概括为3方面：一是风险治理的科学性，部分民众认为政府针对页岩气开发缺乏充分的认识和科学的信息，因此很难做出正确的决策，并且政府在解释和传播新信息时缺乏透明性，甚至有些信息是误导性的；二是民众缺乏对政府的信任，一些民众认为政府目前对页岩气开发的管理体系不能很好的治理风险，无法保证居民的生活健康和环境安全；三是公平问题，风险和利益的分配不公会直接影响到民众对页岩气开发的态度，在政策制定的过程中，应充分考虑关系个人、社区、国家和后代的公平问题。

2. 风险治理面临的挑战

密歇根大学Barry Rabe教授指出，目前美国的页岩气管理体系过于分散，对页岩气的管理应由联邦政府来承担，但由于部分联邦法律中存在法定豁免的情况，目前大多数权力掌握在州政府和地方政府手中，这就为风险治理带来了困难。

目前，美国页岩气开发风险治理面临的主要挑战有：一是州政府和地方政府对风险的治理能力，政府需要杰出的、有经验的人来建立良好的页岩气管理体系以应对页岩气开发中的风险；二是州政府的党派交替对风险治理的影响，在过去的35～40年中，州政府的管理创新多发生在党派竞争的时候，但目前州政府又回到单一政党管理的模式中，政府的管理能力和管理创新的提高面临瓶颈；三是州立法机关在议会立法中的角色加重，目前很多州立法机关开始考虑页岩气开发的问题，希望通过法律来约束页岩气开发存在的问题，这强化了决策制定的立法管理，弱化了对页岩气开发的行政管理；四是政策制定过于分散，针对同一问题，不同的州有不同的处理方法，很多政策通常会标榜自身为“最佳的”、“优秀的”、“世界级的”，但事实上目前并没有一种很好的方法来评估管理政策。

3. 风险治理的技术挑战

针对政府对页岩气开发风险治理的问题，斯坦福大学M. D. Zoback教授从技术角度提出了四点建议：一是对有关页岩气开发中钻孔、水力压裂法和回流水的信息的进行充分的披露；二是充分展示钻孔和压裂液的应用情况，以及开发中可能出现的问题；三是建立区域中心来解决区域性问题，比如寻找合适的方法减少页岩气开发带来的累积风险；四是开展有关资源回收和环境保护的研究。

二、政府的风险治理手段

1. 加强政府治理风险的能力

政府在治理页岩气开发的风险时，首先要明确风险内容、风险治理者、角色分工以及如何进行有效的治理。因此政府要加强以下几方面能力：

一是数据收集能力。认知、识别、评估和治理页岩气开发风险需要大量的数据做支撑，虽然页岩气开发行业会进行数据收集，但这对于风险管理还是不够的。政府应根据各自的情况与存在的问题，广泛而有针对性地收集数据。

二是控制权问题。美国页岩气管理较为分散，各个州设有多重管理机构，管理职责也不同。目前关键的问题是，所有管理机构的管理职责合在一起是否能实现对页岩气开发的有效管理。对于几个州之间页岩气开发的区域性管理，同样要达到联合管理的目标，并解决州与州之间以及州内不同管理机构之间的交流问题。对于页岩气开发，联邦和州政府有各自的管辖范围，且在管理类型和方式上都有很大不同，州政府应该掌握更多的管理控制权。

三是政府的管理能力。由于各个州的管理规范有很大不同，且经常变化，对于那些刚到该州的、不了解管理政策的开发公司，政府需要对他们进行必要的培训。对于不遵守规范的公司，政府需强化对其管理以规范其操作。政府在管理的过程中，对于检查员的数量、检查频率、随机检查与否，以及检查员对违反规定操作进行处理的自由裁量权等具体的管理细节，要由政府不断摸索，寻找最优的管理方法。

2. 解决联邦和地方政府的关系

科罗拉多州立大学C. Davis教授通过对比科罗拉多州、宾夕法尼亚州和德克萨斯州政府对页岩气开发的管理情况，对联邦和地方政府的关系进行了探讨。

关于国家和地方对页岩气开发的控制权问题，有两个关键问题需要解决：一个是国家是否应该在获取当地土地使用权的情况下保留对页岩气开发的监管控制；另一个是市、县政府是否应该在传统的土地利用权下对水力压裂等开发操作进行管理。

通过对比这几个州的管理情况，Davis给出了一些对策以解决国家在页岩气开发方面的控制权问题：一是强调钻孔开发的经济社会效益（就业、土地使用税、采掘税补偿）；二是承诺水力压裂是安全的（例如在半个世纪以来，还没有出现页岩气开发污染地下水的例子）；三是在当地政府的听证会上提供行业和州政府的意见；四是鼓励政府管理机构、行业和地方政府之间进行广泛的合作。
对于地方政府的管理权问题，Davis给出了几点建议：一是强调地方自治的重要性；二是针对钻孔不断增长带来的管理困难，地方政府有能力更好地执行现有的管理制度，因此地方政府应向国家机构进行说明；三是指出检查员和钻井数量的不协调（比如在科罗拉多州，有超过50000个钻井，但只有16个检查员）；四是保证地方政策高于国家的管理标准。

3. 运用非传统的管理方法

尽管页岩气开发行业以及管理者对于高优先级的风险已达成一致，但是在风险治理的领导权上还存在很大分歧。德克萨斯大学S. Olmstead教授提出了两种管理手段：责任制和市场方法，并分析了它们在页岩气开发管理领域的适用性。

对于责任制的关键问题是责任制是否优于传统管理方法。根据Shavell的经典理论（1984），责任制只有在满足以下四个条件时才能表现出其优越性：一是私人机构比管理者拥有更多、更全面的信息；二是行业参与者有足够的资本来支付责任债权；三是利益受损者可以获得公平诉讼的权利；四是责任制的总成本要小于监管成本。针对页岩气开发风险，大范围的危害（比如空气污染和水污染）通过责任制很难解决，但其他诸如卡车事故、私人财产损失和私人水井受危害等事故，运用责任制管理办法可以填补一般监管留下的管理缺口。
市场方法是以综合的或者市场化结果为目标，比如一个区域内页岩气开发产生的所有排放物，然后运用灵活的机制实现预期的结果。这种方法主要包括税收、环境市场（限额交易等）、减少补贴、强制性信息披露政策等。不管是在理论上还是实践中，这种市场方法的成本效益都要高于一般的“指挥控制型”管理，同时也存在很大的挑战。污染税就是一个典型的市场管理方法，但目前并没有在页岩气开发管理中应用；采掘税被各个州广泛使用，目前的主要目的是增加税收，但它可以用以缓解涨跌强烈波动的影响，降低页岩气开发对社区的负面影响。

4. 欧盟对页岩气开发的风险治理

尽管欧洲的页岩气开发滞后于美国，且在很多地方存在差异，但对于页岩气开发风险的评估与治理，欧盟与美国面临着很多相同问题和挑战。与美国一样，欧盟不同司法管辖区内页岩气藏的可利用情况以及对页岩气开发的兴趣都有不同。欧盟的页岩气开发进展较慢，目前确定了页岩气开发的四个原则，并在大力建立其管理框架。

一是预防性原则，即在对后果不确定的情况下，政策制定者必须采取措施预防严重的或不可逆的环境危害，页岩气开发后果的不确定性不能成为不作为的借口。欧盟的许多环境规定中都体现出预防性原则，要求政策制定者在事前收集并分析数据。预防性原则的一个局限性就是浪费时间和金钱，另一个局限在于页岩气开发风险包含一些社会性问题，无法进行科学评估，因此难以预防。

二是透明性原则，即对页岩气开发过程、风险及影响等信息的充分披露。该原则的设立不仅出于建立诚信机制，而且要通过该原则引导出更好的政策和更强的责任。透明性原则的局限包括：各个国家对透明性的要求不一致；信息越多不代表信息越好；透明性原则与其他目标之间形成冲突（比如一些交易是需要封闭性谈判的）。

三是协商性原则，要求页岩气开发行业与利益相关者进行交流。欧盟高度重视这一原则，从国家到地方，针对页岩气开发的不同级别的协商活动都有进行，包括小组讨论、公众活动等。该原则强调信息收集和利益相关者认同。协商性原则的局限在于它对协商的广泛性和均衡性要求，有时候很难针对某一问题达成一致。

四是环境可持续性原则，即所有决策都要考虑到低碳经济的要求。页岩气开发的主要问题在于它夺取了其他能源资源发展的机会，并且加重了对化石燃料的依赖，欧盟对于该原则的要求比美国严格。环境可持续性原则的局限性在于对它的理解有争论：页岩气支持者用这个原则将页岩气看作一个“桥梁”燃料（“bridge”fuel），而反对者认为“可持续的页岩气开发”是个矛盾的说法。
欧盟针对页岩气开发的原则既有优势又有局限性，应谨慎使用。不同的利益相关者都在运用这些原则以实现自己的利益，政府的管理不仅需要这些原则，并且要贯彻这些原则及进行监督、认可和协调，在多种政策中寻找最佳的管理实践。

5. 加拿大对页岩气开发的风险治理

加拿大各个省管理各自的能源资源，并且拥有各自的政策规定。页岩气开发在新不伦瑞克省还处于起步阶段，但该省举办的一个公众论坛确定了页岩气开发的主要关注点，包括政府诚信、水污染、采井安全以及水力压裂化学品等。

新不伦瑞克省成立了新不伦瑞克省能源协会对页岩气开发进行管理，首先从利益相关者提出的问题着手。一个关键问题是补偿问题，主要涉及对象是受水井危害及遭受其他损失的民众，统一由独立的监察专员来管理。页岩气开发公司要按照每口井10万加元的标准上交管理金，由监察员对其进行管理，并作出最终的补偿决定。调查显示，在反对页岩气开发的民众中，35%的民众表示如果能够得到合适的补偿，他们会同意对页岩气的开发。另一个问题是管理规范，政府发布了操作规则，包括行业需向政府卫生委员会登记水力压裂使用的化学品。

新不伦瑞克省能源协会主要由来自加拿大和美国的20位研究员组成，并将通过公开的圆桌会议发布研究信息。定期与不同利益相关者的代表们开展能源圆桌会议以共享信息，讨论议题。同时，该协会计划针对一些关键性问题召开年会，其中包括：很多人认为的页岩气开发将会导致小乡村“失去灵魂”；大量卡车会对安静的小乡村造成破坏性的影响；页岩气开发可能诱发地震活动等。

三、非政府的风险治理手段

1. 行业的自我风险管理

（1）环境方面的自我管理

华盛顿大学A. Prakash教授开展了一项有关“自愿环境规划”（VEPs）的研究，其中包含了大量的案例分析，但实际操作较少。
VEPs致力于使公司的环境行为高于环保规定，针对工业流程规定了一系列的制度、标准和产出方式，主要形式包括单边承诺、双边协约或与行业协会、非政府组织（NGOs）以及政府等多方利益相关者协商。

建立“VEPs”的原因有很多：行业协会利用该方案保护行业的声誉；规范规定失效时，非政府组织通常会发起“VEPs”行动；出现监管僵局时，政府也会发起该项行动；公司参与“VEPs”行动有助于创造一个绿色环保的市场，从而允许环境管理较好的公司进行自我评定，这就为公司带来了经济效益。

VEPs也存在一些问题：由于公司很容易加入该行动，一些环境管理不佳的公司进来以后会进行“漂绿”；VEPs可能取代严格的规定；“绑架”管理部门；绕开民主化过程。VEPs的两个关键点在于VEPs强加于成员的责任以及对责任的监督和执行。目前的困境是管理越严格，公司作出承诺的成本越高，自愿参加的公司就越少。

公司是否加入VEPs受多种外部因素影响：来自行业协会的压力，部分协会的准入条件就是参加VEPs；供应链压力；社区压力；非政府组织的压力；对政府监管和执行让步的承诺。同时公司的一些内部因素，比如公司的规模、环保记录、跨国性和企业文化都会影响公司加入的意愿。

（2）评估页岩气开发行业自我管理的潜力

可能造成巨大的健康和环境风险的企业都应该积极采取自我管理，包括经营商、服务公司、天然气加工商、管道商、购买者、天然气公用事业公司等。最容易出现违反管理规定的操作领域包括废物处理、污染防治、侵蚀控制、坑槽和液体储罐的建设以及水泥外壳的管理等。

页岩气开发行业的自我管理可以借鉴的两个创新模式：一个是海上安全中心，这是由美国石油学会（API）在“深水地平线”事件之后成立的，用来促进海上采掘业普遍安全文化的建立；另一个是美国化学委员会的“责任关怀”项目，要求其成员采用一个责任关怀管理系统，该系统要经过独立的审查。

自我管理的一些限制性因素包括：参与者的规模不同，从小的“夫妻店”到大型的全球性公司；很难确定最佳实践的领导者；由于存在幕后操作的情况，服务公司对环境危害活动的承诺就显得至关重要；目前已有的自我管理项目都是完全自愿的；公司之间缺乏集体认同。有利的因素包括：公众、立法者和公司加强对页岩气开发风险的关注；许多公司更注重自身环境方面的声誉；行业已经开始采取相关措施；出现新的强调第三方审计和评定的模式。

2. 企业安全文化对风险治理的作用

企业的安全文化存在于整个行业中，融入于企业的价值体系，不会因公司的结构变化而轻易改变。商用飞机、核电站和核潜艇三个行业有强烈的安全文化。

公司应重视安全文化的建设，而不是从事故中学习经验。多数情况下，当一个公司出现了风险事故，其他人会认为这是该公司自身的错误造成的；而当事故发生在自己身上，又会将错误归罪于一个级别很低的人，随后就把它淡忘了。Colonial Pipeline公司是安全文化建设的一个典型的例子，由于该公司之前出现了很多安全事故，美国司法部门对其发出警告要监禁该公司CEO，因此公司更换了CEO，并且花了很长时间建立新的安全文化：危害和事故是可以预防的；安全绝不向其他商业目标妥协；领导对员工、承包商和公众的安全负责；预防事故同样能带来经济效益。

企业在建立安全文化时应避免以下这三种有弊端的安全文化：一是最常见的，在油气行业最为普遍的否认文化，企业领导只愿听好消息，在没有调查的情况下往往会忽视那些可靠的风险评估和警告信息，认为事故是任何工业操作必然发生的，是生产率提高的代价；二是承诺文化，公司往往只重视对政府安全法规做出的承诺，不断标榜自己的公司运营是安全的，但却没有实际有效的安全文化；第三个是文书文化，公司的注意力放在了大量的安全分析上，缺乏实际操作。

对于如何在行业内建立一个强有力的安全文化，首先是要有强有力的领导，这是安全文化建设中关键的一点，因为一个企业的文化和价值是由高层决定的。NASA的领导层对2003年哥伦比亚号航天飞机失事的回应就是一个反面例子：该项目的负责人在第一时间做出强烈的公开声明，表示航天安全的重要性，但随后的第二天就向员工发邮件表示完成目标永远是第一位的，安全则是第二位的。正面的例子是：Neill成为美国铝业公司CEO时向投资者表示要做到零伤害，其中一个股东认为这是在扼杀整个公司，但美国铝业第一年的盈利状况达到新高，并且在其任期内不断增加，这也使得美国铝业成为全球最安全的公司之一。

建设安全文化的另一个关键点在于不要责备，当你责备别人时，他们就不会发言，并且试图隐藏一些小的错误，而这恰恰容易引发安全事故。责备现象普遍存在于油气行业。来自行业客户的压力比政府监管更有力，这里有一个典型的例子：尽管美国食品和药物管理局不再管理医疗设备的放射性超标问题，但买设备和关心病人的医生开始制定标准，并且要求供应商执行标准。

3. 公众和利益相关者参与风险治理

利益相关者的参与很多时候被理解为利益相关者发言、评论等，但更为关键的是进行双向沟通。1996年NRC的《认识风险：民主社会的决定》报告提出一个双向沟通的过程：为了提高分析和决策的准确性，通常需要在分析（信息收集和解释）和讨论商议之间多次循环进行。该报告强调公众参与的5点要求：①不断纠正，以接近正确的认识；②获得正确的认识；③正确的参与方式；④不断改进参与方式；⑤建立一个准确的、平衡的多信息体系。

2008年，NRC的《环境评估和政策制定中的公共参与》报告确定了公共参与的三个目标是质量、合法和能力。如果处理得当，公共参与能够实现这三个目标，但是有时也会使情况恶化。而这关键点在于企业领导人的领导力和倾听利益相关者的观点，包括局外人和反对者的观点，对他们的说法进行合理的评估。公众参与分析和讨论也是非常必要的，因为一个领域的专家在另一领域并不是专家。

分析和协商的循环进行在页岩气开发行业是非必要的，尤其是在确定风险内容的时候。分析是多层次的：全球层面上，很多地方拥有丰富的页岩气资源，页岩气发电代替火力发电能够减少温室气体的排放；在国家层面上，对可持续性发展、能源政策和低价能源经济效益的担心都会影响到页岩气的开发，页岩气是否能成为一个短期的“桥梁”能源正在成为一个复杂的国家政策问题；在区域层面上，分析和商议的重点内容有：①计划和管理页岩气开发对社区的影响；②决定是否公开水力压裂液的化学成分，以及用盐水代替有毒化学品的可行性；③解决采出水的处理、区域水量分配及相关的区域规划的问题；④寻求不断改进的安全文化，以减少空气和水排放，建立监测系统，惩罚违规行为；⑤寻找合适的方法听取工人和其他发现操作错误的人的意见；⑥寻找检查采井完整性的最佳方法；⑦建立统一的方法确定污染物、甲烷泄露等情况，并对其进行危害评估。

4. 页岩气开发治理风险的实例

（1）宾夕法尼亚州匹兹堡市页岩气可持续开发中心

页岩气可持续开发中心（CSSD）为行业、慈善家和非政府环境组织之间的试验性合作，共同促进页岩气开发以得到社会认可。CSSD致力于为页岩气开采建立高于一般规范的标准，解决页岩气开发的极端化问题并进行负责任的开发。CSSD的建设理念是承诺、合作、透明和衡量，重点在于对过去页岩气开发的最佳实践方法的研究，而不是创造新的想法。为保证多方利益相关者的平衡，董事会分别为行业、非政府环境组织和其他中立成员设立了4个席位。

CSSD主要关注页岩气特征独特的阿帕拉契盆地，制定标准以解决该盆地与页岩气开发相关的独特性问题，包括井场设计等问题。中心最初制定的标准只涉及空气排放物（包括温室气体）和水（地下水和地表水）污染这两个领域。CSSD将重点放在对标准的认证和检验上，认证过程要求由独立的第三方审计员在办公室和井场进行检查。CSSD的地下水保护标准包括：套管和水泥标准；要求废水利用率达到90%；公开有关井场设计、操作、监测、压裂液的标准；以及泄露事故应急和公共通知办法等。空气排放标准主要包括：水力压裂法回流水和采出水在储存之前必须去除碳氢化合物；燃料燃烧效率至少达到98%；钻探设备、水泵、压缩机、卡车和冷凝槽的排放标准。CSSD的本质特征在于它的合作性、适应性，以及施加于成员的义务，CSSD标准将不断扩展以覆盖页岩气开发的整个风险领域。

（2）马里兰州综合页岩气开发计划

马里兰州的页岩气主要分布于马里兰州偏远的西部地区，而该地区的主要产业是户外休闲和旅游。因此马里兰州提议的“综合页岩气开发计划”（CGDP）主要针对的问题包括：井场位置的选择、大量井场布置对自然景观的累积影响。

马里兰州政府要求企业在页岩气开发之前必须提出CGDP计划，获准后才能进行井场建设施工。科罗拉多州和美国土地管理局效仿CGDP的做法，将其作为最佳方法。CGDP的目标是进行有效的资源开发的同时，将其对社区、生态系统和自然资源的影响最小化。

CGDP对页岩气开发的要求主要包括：CGDP要在井场获得批准之前通过审核；计划周期最少5年；该计划要解决井场、管道和道路的位置问题；钻孔必须满足地方的限制性条件以及计划中规定的条件，回避敏感地区，并将其累积影响最小化。政府欲将CGDP发展为一个包含地理数据的“工具箱”，公司和公众都可以利用其进行计划的设计。

CGDP在实施的过程中也存在一定的局限性：一是该计划是否同时适用于页岩气的勘查井和生产井，以及能否充分确定计划的审批标准；二是该计划能否完全控制累积影响，是否能够得到严格的执行以保证其有效性，能否在不强迫的情况下灵活应用于实际操作。


郑人瑞编译自http://www.nap.edu/